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《基金法》立法之争

2012-12-31 13:29:48 证券市场周刊  闫蓓

  修法至今,涉及到PE监管权已多次易稿,《基金法》已走到立法程序的最后一步,部委权利还争执不下。

  12月24日-28日,《证券投资基金法修订草案》(下称“《基金法》”)进入“三读”。此次《基金法》修订始于2009年7月,历时近4年,争议焦点仍是私募股权投资基金(PE)是否纳入其中。

  立法之争的主角之一证监会于12月初,悄然下发一纸通知:由于相关监管权不明确,停售券商代销的全部PE产品。一石激起千层浪,至年底待签约的数十亿元股权投资基金在券商平台上的代销戛然而止。

  “这是证监会为了夺回PE监管权的‘杀手锏’,甚至不惜扼杀系统里数百亿规模的券商直投基金产品。”接受采访的数位券商财富管理部主管仍不理解:“曾获批发行的产品怎么能以监管权不明确说停就停?”

  修法至今,涉及到PE监管权已多次易稿,“《基金法》已走到立法程序的最后一步。”一位任职券商直投基金的资深律师向《证券市场周刊》表示,证监会停售PE等一系列做法,很可能使“三读”认定修法存在重大争议,延至“四读”。

  难道《基金法》是否纳入股权投资基金,就是立法之争的解决终点?“目前停售产品仅是一种过渡。”多位接受采访的业界人士并不乐观:PE接受证监会和发改委双重备案、多头监管的局面已成定局。

  断水断粮,以退为进

  11月29日,各券商收到了名为“落实《证券公司代销金融产品管理规定》(下称“《管理规定》”)有关事项的通知”。这份重要的通知至今没有在证监会公示,而是通过地方证监局下发,虽然各地方版本不同,但“停售PE产品”的相关内容基本一致。以“北京版”为例,总共四条通知的第一条就是明确“停止代销PE产品。”北京证监局给出的理由也很明确:考虑到合伙企业有限合伙份额形式的PE监管机关和监管规则尚不确定,暂不纳入证券公司代销范围。

  《管理规定》从2012年8月以草案形式征求意见开始,到11月16日发布实施,并未提及包括PE产品在内的任何一项具体的产品类型。PE产品在券商平台上销售至今,证监会对其有严格规定,而且每一批产品要报批备案,没有任何一单出现投资风险的案例。即便如此,通知一出,令业界哗然。12月初,华夏银行(600015,股吧)爆出理财产品问题,而银监会并未叫停相关产品,与证监会此举形成对照。

  证监会2011年试点的券商自有直投基金产品,也没有幸免。中国国际金融有限公司即将签约完成首个直投基金中金佳泰的募集,规模为50亿元,该通知发出以后,连中金佳泰最大的出资人全国社保理事会基金也不得不延后签约。

  “这次大规模的PE产品停售,涉及到的不仅是券商系以外的PE代销产品,连证监系统里数百亿规模的券商直投基金产品都包含在内,目前券商现有平台是券商直投基金唯一的募资来源。叫停募集,基本等同于叫停直投业务,看来证监会使出了杀手锏。”上述多位券商财富管理部负责人理解,从证监会的监管角度考虑,既然基金法不再规定其监管权,索性通过停止PE在券商平台的活动,使行业受到大震动,以彰显其行业影响力。

  截至目前,对于券商因该业务叫停而出现的各种收入损失,证监会并未给予回复。

  绝地反击,斗争升级

  券商停售PE,基金法之争再次引发战火。

  通常立法程序结束于“三读”,而在“三读”开始前,立法组委会已明确不涉及PE监管,可能是证监会发起PE产品停售的诱因。

  根据亚洲创业基金期刊集团(AVCJ)统计,2012年前三季度,专注投资中国市场的私募/创投基金所募集金额达358亿美元,超过2010年全年水平,不过个体基金募集数却大幅下滑至94只,而2011年全年达248只,大幅缩水至1/3。普华永道中国私募股权基金北方区主管合伙人卓志成告诉《证券市场周刊》,数据统计说明,中国PE市场正在脱离“全民PE”的阶段,PE销售渠道更为集中至大型机构投资人,业内成熟的、高质量的基金才可以募集到资金。

  2012年4月,券商创新大会也进一步明确PE是券商创新业务中的重要部分。至于券商平台PE在整个行业的权重到底有多大?由于其私募的性质,并没有详实的数据统计。“证监会停售PE的做法,就是阻断募资的资金流,斩断整个行业的财路,这就好像银行不再发放贷款一样,你说影响会有多大?”多位券商PE人士显露担忧。

  《基金法》修订涉及到PE监管权,最早从10年前已开始讨论,从2009年修法开始,修法小组就将私募纳入其中,将其定义为“买卖未上市交易的股票或者股权”,并提交国务院法制办审议。在这一背景下,基金法的修订成为划定证监会和发改委等部门权限的依据。

  修法小组主要参与者、全国人大财经委副主任委员吴晓灵披露立法初衷:“政府修法不是政府想管,而是希望给出市场规则。”根据全国人大的调研结果,截至2012年8月,中国共有5011家PE机构,从业人员5.9万余人,资金存量1.5万亿元。为了中国PE的进一步健康发展,PE立法迫在眉睫,其意义在于为PE确认法律地位,从功能和行为出发界定基金法调整的范围。

  2012年6月“一读”中尽管删除了上述定义,但依然明确证监会监管PE,显然在监管权的争夺上,证监会先占了上风,并向市场传递出强烈的信号:证监会认为,PE除了投资股份有限公司的股票(包括未上市股份有限公司的股票),还投资于有限责任公司的股权,同时将PE和证券投资基金纳入统一监管已是全球大势所趋。

  至8月“二读”涉及PE监管意外全面翻盘:调整为“PE达到一定规模时,向证监会备案”,并未涉及相关监管内容。其背景之一是,8月,由中国投资协会股权和创业投资专业委员会牵头,包括北京、上海、深圳、天津各地的25家创业协会,联名上书全国人大常委会,以重复监管为由,反对PE纳入《基金法》调整范围。国家发改委是中国投资协会股权和创业投资专业委员会的业务指导部门,因而被各方解读是发改委背后驱动。

  显然证监会不会坐以待毙。12月“三读”前,修法小组又再次明确不涉及股权投资基金。为了调和争议,国务院法制办的意见是,将股权投资基金纳入证券投资基金,由证监会负责监管,涉及对现行监管体制的重大调整,各有关部门对此意见不一致。建议对这一问题做进一步研究,也可以考虑不将股权投资基金牵强地解释为证券投资基金,可以在条件成熟时制定统一的投资基金法。“三读”中涉及的PE监管问题,再度迷雾重重。

  截至发稿时,《证券市场周刊》致电发改委及证监会相关PE监管负责人,均回避采访。

  留有后手,多头监管

  “证监会赶在‘三读’前出招,到底有无可能改变现有立法格局?”一种观点认为:证监会的做法,也显示信心不足,延至“四读”的可能性并不高。

  “倘若证监会有十足把握,大可将该通知像以往任何一项政策发布一样公示出来,公开表明监管态度,而不是悄然通过地方系统下发各个券商,突然叫停已备案销售的成熟产品。”一位券商PE高管分析。

  即便不能改变现状,此举也将是证监会铺就的后路之一。多数业内人士认为,证监会启动备案制势在必行。

  2010年底,证监会牵头召开私募基金监管国际研讨会,以讨论欧美对PE的监管经验和最新实践为名,有意参考美国证监会(SEC)发给私募股权基金的《检查要求函》,涵盖了基金公司日常经营情况,并将该内容下发给与会的PE代表。值得注意的是,“二读”时已提及证监会备案制度,至于《基金法》是否赋予其备案资格,仍有待明确。

  证监会备案制对PE吸引力有多大?综合业内人士看法,目前停售PE产品将是一种过渡,未来只有在证监会备案的PE才可通过券商平台募资及管理资金,这可能仅是证监会监管权实现的第一步。以目前市场情况来看,PE退出仍以IPO为主,PE何时退出、退出期收益如何实现都与证监会相关监管政策密不可分。

  根据普华永道的统计,由于宏观经济因素影响,2012年PE上市退出案例成功数量从2011年170宗交易降至92宗。卓志成认为,目前中国私募业已进入“退出阶段”,项目退出的积压成为行业的真正挑战,它大于IPO市场可以吸纳的范围,未来几年的IPO市场无法承受如此多的公司上市。

  鉴于发改委已从2011年12月要求全国PE强制性备案,业内人士估计,未来私募股权企业或基金可能会根据自身需要,到发改委、证监会双重备案。双重备案是否涉及重复备案,是否造成PE行业新一轮洗牌,还有待监管部门明确。

(责任编辑:王钠 HN025)
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